Los primeros parlamentos se crearon, ya en la Edad Media, para autorizar los gastos del Rey, ordenando recaudar los impuestos. Esto quiere decir que la primera función de los parlamentos era, precisamente, la presupuestaria. En la actualidad, la función de examinar, debatir y aprobar los presupuestos sigue siendo una función esencial de los parlamentos. Sin embargo, las consecuencias de no tener presupuestos están muy suavizadas por la prórroga automática prevista en el art. 134 de la CE.
No es precisamente una situación nueva que no se tengan Presupuestos Generales del Estado. De hecho, ya estamos en prórroga presupuestaria desde el 1 de enero. Y, sobre todo, desde 2015 lo habitual es, precisamente que no se aprueben presupuestos, o que no se haga a tiempo. No todas las prórrogas son iguales, y por eso no producen los mismos efectos políticos y económicos, precisamente porque no se derivan de las mismas causas. En principio, una prórroga larga se suele derivar de la inestabilidad política, es decir que el gobierno correspondiente no tiene una mayoría que le pueda aprobar las cuentas. Esto significa, básicamente, que no se puede desarrollar una determinada política económica, conformándose con prorrogar lo que estaba vigente el año anterior.
En teoría, esto tiene la ventaja de que debería permitir reducir el déficit público con más facilidad, ya que los impuestos son, casi en su totalidad, permanentes, mientras que los gastos quedarían congelados. La realidad es bastante más compleja. Por una parte, la partida de gasto de mayor importe son las pensiones, y esas ya se han actualizado. Otra gran partida de gasto es el sueldo de los empleados públicos, que se prevé actualizar con un incremento del 2%, muy por debajo de la inflación, en abril cuando culmine la tramitación del proyecto de ley derivado del decreto-ley ómnibus. Además, las administraciones que más gasto gestionan, las CCAA, tienen, casi todas, aprobados ya sus presupuestos. La excepción es precisamente la Comunidad Autónoma con mayor presupuesto, Cataluña, cuyo rechazo el pasado jueves, dio lugar a la convocatoria electoral, y a que el gobierno de España optase por no presentar Presupuestos Generales del Estado para este año.
En estas circunstancias concretas, probablemente las más afectadas sean las CCAA. Salvo el País Vasco y Navarra, el resto contaban con la actualización de las entregas a cuenta del sistema de financiación, y además con una quita de una parte de la deuda (la mayor parte de ellas con el FLA). Esto les iba a suponer tener más ingresos, algo menos de gasto por intereses, y más tesorería. Y con estos elementos habían confeccionado sus presupuestos y proyectos para este año. De todo esto, sólo parece que se vaya a parchear la cuantía de las entregas a cuenta en una enmienda a la tramitación como proyecto de ley del decreto-ley de ayudas contra la inflación.
De todas formas, todo esto queda muy matizado porque, con independencia de los Presupuestos, las CCAA recibirán 20.745 millones de euros adicionales del Estado por la liquidación definitiva de los impuestos cedidos en 2022. Ese año, la recaudación por IVA e IRPF fue muy superior a las previsiones, y la diferencia se paga dos años después. La sorpresa positiva de la recaudación de 2022 se debió a la inflación, pero también a la importante reducción de la economía sumergida y el fraude fiscal.
Cuando las CCAA reciben, con retraso, más dinero, es muy probable que se lo gasten. La forma de intentar disciplinar el gasto autonómico, para evitar que aumente, precisamente en el año en que hay que reducir más el déficit porque vuelven a entrar en vigor las reglas fiscales, está en los objetivos de déficit, aprobados por las Cortes , y en las normas básicas que contienen los Presupuestos. Y en 2024, no tenemos ni una cosa ni otra. En general, la prórroga, a los efectos de reducir el déficit es mejor que un presupuesto expansivo, pero bastante peor que un presupuesto mínimamente coherente con las circunstancias económicas.
En cualquier caso, el sistema de financiación autonómica necesita una reforma en profundidad. No sólo es que sea urgente, es que llevamos, en esta cuestión, años de retraso. Si ni siquiera es posible proponer, aunque sea con retraso, que se tramiten unos Presupuestos Generales del Estado, la reforma de la financiación autonómica se quedará en el tintero, una vez más. Otro elemento importante que se verá afectado es el Plan de recuperación, transformación y resiliencia. No es imposible cumplir con el plan porque no haya presupuestos, pero sí mucho más complicado, precisamente porque el instrumento por excelencia de canalización de los fondos Next Generation es el presupuesto del Estado. Además, las reformas se complican extraordinariamente. El propio comisario de Economía, Gentiloni, insistía en que la reforma fiscal era el compromiso pendiente más importante.
Como casi todo, el problema de fondo no es que el instrumento, los Presupuestos sean absolutamente imprescindibles. En general, se pueden utilizar otros instrumentos normativos, como proposiciones o proyectos de ley, o decretos leyes. Incluso, en algunas cuestiones fiscales, como crear nuevos impuestos, esto no se puede hacer en una ley de presupuestos. El problema real es que la razón, la inestabilidad política y parlamentaria, por la que no hay presupuestos, es la razón que hace también muy complicado, y con muchos riesgos, recurrir a otras leyes o decretos-leyes, que a veces no son convalidados, o incluso son anulados, muchos años después, por el Constitucional.
Las consecuencias económicas de todo esto son importantes. Como ha habido muchas prórrogas presupuestarias en los últimos años, decisiones económicas temporales coyunturales se convierten en permanentes, y hay menos disciplina financiera. También hay menos seguridad jurídica y financiera, porque se sabe menos a qué atenerse.
Otro efecto relevante es que nuestros impuestos son cada vez menos un sistema, y se van convirtiendo en un conjunto deslavazado de figuras recaudatorias. No es sólo que no haya una reforma fiscal, es que no se actualiza nada, ni la tarifa del IRPF con la inflación, ni los parámetros fijos de los impuestos, ni siquiera los impuestos especiales, que siguen teniendo los mismos importes nominales, en muchos casos, de 2016 o incluso antes. En general, sobre todo con el IRPF, se recauda más, pero de forma menos equitativa, y creando más distorsiones. Estas actualizaciones se hacen tradicionalmente en presupuestos. Se pueden hacer en otras leyes, pero, al final, la razón por la que no se hacen es precisamente por lo que no hay presupuestos: inestabilidad política.
Que no haya presupuestos no es positivo, pero tampoco es un drama. Pero, hay dos problemas adicionales. Uno es que llueve sobre mojado, en los últimos años, hay cada vez más prórrogas presupuestarias y son cada vez más largas. El otro problema, aún más grave, es la inestabilidad política que ha originado esta larga prórroga no deja de ser una manifestación más de parálisis legislativa. Y la ausencia de proyectos, al menos viables, económica y jurídicamente, acaba conduciendo a que se sustituyan en el ámbito político, desgraciadamente, por ruido y barro. Ya lo estamos viendo.
